 作者简介：王振耀，历任国务院农村发展研究中心助理研究员、非经济分析室副主任，民政部基层政权建设司农村处处长、基层政权建设司副司长，民政部救灾救济司副司长、司长。 晋升与流动的规则 在国家部委内部，官员的流动尽管不算太频繁，但一定的内部和外部流动还是存在的。为什么官员会流动，流动的规则是什么?这是社会直比较关心但又无法深入理解的事。 按照规定，2002年7月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，2006年1月，《国家公务员法》开始实行，应该说，官员流动工作都有一定的规范。但在实践中，为什么恰恰是在这些规定和法律颁布之后，反而往往是负责干部选择的地方领导人严重违反法律?其实，人们所说的潜规则，最重要的，就是官员晋升和流动的规则。 升职问题，人们普遍关注，一般都要建立一定的规则，但实践中有不少漏洞:而官员流动题由于不够引人注目，虽然有一定规则，但执行起来，还是有许多的操作空间。 流动的一般规则 这里说的流动，主要是说的平级调动。《国家公务员法》第十一章的标题就是“交流与回避”，其中共有十条之多来对交流与回避进行规范可见这类现象在实践中经常发生。 按照法律规定，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流;交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。 国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调人去机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备《公务员法》规定的条件和拟任职位所要求的资格条件。调任机关应当根据有关规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。 我在民政部22年，内部岗位有几次变动。回想起来，我们许多同事都感慨，职位不过是一张纸，这张纸上的文字变动了，位置就改变了。调动工作，说起来复杂，其实也很简单。 作为多年的司长，我的部下有调离的，也有从外面调进来的。当然我自己也有几次被调动的经历。机关的一般流动规则，应该说我是有一定体会的。 机关内部岗位的变动，明确的类别大致可以划分为 第一，是担任同一职务或者在一个司局时间过长，因而需要交流这一般是指的处级以上的职位。 第二，人们认为有的岗位比如处长或司长权力较大，比较敏感，过个时期就要交换一个岗位。 第三，一定的亲属关系需要回避。国家机关这类现象较少，地方对党政领导职务规定了全面的回避制度，许多地方规定一些重要职位都不能由本县人担任;在公务员法中明确规定，公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。也就是说，地域的回避已经下到了乡镇一级。 第四，有些岗位的人员能力不够胜任，需要调动到其他更为适合的岗位。 第五，有些岗位空缺或即将空缺，有的人希望调动到这样的工作岗位。最后一类更为特殊，许多地方甚至一些部委也实行在退休之前几年就提前转岗，变为虚职，即调研员、巡视员等。大体上，在地方，到了科长甚至股长，就存在着提前转岗的可能，在基层，有的地方公务员只是50岁多一点，就转为虚职而离开岗位，实际上等于退休。而在国家机关，主要是司局级的官员存在着转为巡视员的问题。因为在国家机关中如果一个人担任处长多年，最后往往会转为助理巡视员即晋升一级在这些类别中，有些规则是相当难以明确的。 比如，大家常说的敏感岗位，也就是掌握人事任免和资金分配的岗位，往往会受人“尊重”，并且也能够办理一些人际关系性的事务，从而便于自己将来的晋升等。 我从基层政权建设司到救灾救济司，作为赈灾大员，地方确实尊重，我也能够体会到两个单位许多方面的不同。特别是救灾一线的工作，经常和省级领导共同工作，能够建立起良好的工作友谊。但是，当我担任以后，我清楚地意识到，传统的敏感性，既危险，也有腐蚀性，我之所推动建立四级灾害应急的响应制度，并且公开救灾标准，就是在探索让敏感的位置变得不那么敏感。开始时大家也不太适应，但慢慢地大家た就习惯了。因为公开了许多规则，从整体上大家可以避免多方面的矛盾。规避敏感，传统的办法是交换位置，实际上应该推进体制改良。但是体制的改良很不容易，常会导致不规范的现象。比如，究意哪个位置才提敏感的呢?实际上不好定义。 政府资源的分配，在世界各国都是一个敏感的问题。国外的解决办法就是公开化，非常公开地讨论。 而在实践中，国外的议会更多地是在讨论财政问题，拨款问题。据我所知，美国总统向外国救灾援助时的权限，只有10万美元。所以每中国大灾，美国表现都不如别的国家。作为一种补救，美国往往使用军队来运送救援物资或者参与救援，这是法律许可的。 我们把需要全社会公开讨论来解决的问题授权给行政部门来解决，这是最大的弊端。官员也不是神，都有七情六欲，手一偏，心ー动，可能就影响到了大事 有人认为规则都很好，关键在于运作的人，人不好，再好的体制也不行。我的看法恰恰相反。还是规则的问题，我们现在的问题是缺乏公开透明的系统程序和技术，许多人认为规定不贪污的规则就是好规则实，口号是不贪污，而在细节上则是没有不规范的行为就办不成事其样的口号和规则何谈正确与合理呢? 在救灾救济司工作期间推进的多项改革，我始终有一个基本的信念，那就是，救灾救济类的政策建设的困难和挑战无法与农村选举相比。这样的信念，恰恰是岗位的交流所产生的相关结果 我看挂职锻炼 为了增强公务员对于社会事务的把握能力，行政机关还普遍建立了挂职锻炼的制度。 挂职锻炼分为两种，一类是下挂，即国家机关的处长级以上的公务员到地方政府挂职，另一类是上挂，即地方的县长或处长以上的公务员到国家机关挂职。 还有一种形式，只牽涉少数人，即支援边疆的挂职。主要是处长级别的公务员在晋升为副司级以后到边疆省份的相应行政部门任职。《公务员法》第六十六条规定，根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼;公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。按照这个规定，挂职锻炼人员的工资关系通常由原单位发放，这意味着挂职锻炼具有临时性质。最早，挂职锻炼的时间一般为一年。后来又延长为两年。 最近几年，还兴起了另一种方式的任职交流，即国家机关的司局长直接到地方任职，如担任地级市的市长或书记，而市长或书记则到国家部委担任司长或局长。 所有这些交流，主要目的是为了弥补公务员的中央与地方经验国家机关的角度看，大多数公务员毕业后就直接进入国家机关，他家门到校门]，再到部门，人称“三门干部”，这些人要决定各项具体对于地方事务如果不太了解，就容易脱离实际，甚至形成更大的危害从1993年1月-1994年6月，我也接受了挂职锻炼，到江苏省江都县任副县长。那时我已经担任农村处处长几年，当民政部党组讨论晋升就认为我需要到地方锻炼。到了江都县，县委书记与我谈话，希望我担任副书记。我则表示，希望在县政府工作，更具体地了解县政府的运作机制担任副县长后，主要协助主管的副县长分管民政与外贸事务。 在江都县一年多时间，农村处的许多事务还要找我办理，特别是调査研究的事项。我分管的民政工作，其中一项具体的事务就是办理县改市的工作。这项工作十分具体，要向省民政厅特别是民政部汇报。在我离开江都的时候，县改市已经完成，我是参加完县改市的大会后正式离开的我在县政府工作期间，亲身感受到县级政府工作的直接性和复杂性。当时县政府要发展乡镇企业，对外招商引资，需要多方面的协调。县的领导，要与各个方面的人员打交道。有的外资企业，要到县里投资，但也有相关的优惠政策要求。同时，县里还要组织行政人员与企业家到外面参考察，介绍县里的情况。通过参与这方面的工作，我开始理解招商引资工作的复杂性。 理解县域党政工作的复杂性是我在江都县的特别体会。有一次，我参加了一个特别会议，讨论一起在社会上引起很大关注的刑事案件。这个案子虽普通，但法院处理起来很困难:一个父亲污了女儿后被妻子杀死，妻子立即到公安局自首，村民普遍支持这位妻子的行为。这个案子如何处置?当时的会议上，各种意见都有，但最终大家统一了意见，应该依法审理，但也要依法从轻处理。这实际上是一个习惯法与正规法律的矛盾。在我们的现行机制中还没有既定的处理机制，结果只好由县委来研究。 从更广泛的意义上说，挂职锻炼，使国家机关与地方政府之间加强了联系，熟悉了不少地方事务，对于以后的政策制定就会有积极的影响。 日本的公务员也有挂职锻炼的规定，不过他们的挂职比较早，层级也比较低，年轻的公务员到国家部委工作后就先到地方的相关部门工作几年，真正熟悉地方的具体事务，然后再回到国家部委工作。比较而言，我国的普通公务员反而不容易到地方锻炼，这非常值得思考。 机关公务员不等于“从政” 官员的交流制度在现行体制中实际上是不可缺少的。中国历史上就存在着不少的交流回避制度，积累了一定的经验可供我们参考但是，现实最大的挑战在于，政治与行政不分，这在官员流动中同样端较大。 我们一直把机关事务与“从政”混淆起来。在市场经济不断发展的条件下，两者的混淆对于国家的稳定是相当不利的。本来，交流制度的正面作用大于负面规避，但传统的交流则是负面规避大于正面作用，过于注重政治性防范，客观上漏掉了专业化。行政官员最根本的是专业化的服务，如果服务不能很好地进行，政治原则谈起呢?但是，恰恰是行政机关需要的专业化，正在被貌似合理的，所不断地削弱。 如果交流只限于领导干部，有的完全是为了晋升而交流，那就不能真正深人地研究地方事务。况且，如果把交流只是作为一种“手段，还会把政府机关的风气变坏。因为人们以攻治关系为主来进行交流，专业性的问题反而被弱化了。 只交流领导干部不交流一般公务员，更会导致国家机关事务的非业化。因为大量的实际事务在国家机关主要是依赖处级以下的公务员来办理的，只有让他们更深切地体会到地方事务的实际，才会使国家机关的政策更能与基层的实际相符合况且，国家机关决定的事宜，如果从地方的经验来看，往往与地方并不ー致。比如，从国家行政机关的角度来看，一个官员在自己家乡任职就会出现优亲厚友、任人惟亲的现象，所以就要学习古代的经验，一定要进行回避。这样的道理，在上面看，在书本上，都是很有道理的。但要从基层来看，就不是那么回事了。我第一次受到理念性的冲击是在江都县接待某省前省委书记，他当时已经离开领导岗位多年，我陪他聊天谈到中央和地方的关系，他说:现在推行的回避制度不一定合理，我当的时候就没有那么绝对，因为在公共事务不断发达的形势下，在本乡本土工作的官员还要受到自己亲成朋友的监督，外来的书记、县长假日就可能回到外地的家，有的为了争取调动，任期结束前半年就不那么安心了而本乡本土的县长和书记即使明天调任，今天晚上出现问题他也要负责，因为他要接受乡亲们的监督。 他的话对我触动很大。后来我到许多地方出差，了解的情况确实与他说的差不多。我们的许多规定，确实存在着一种“为了治疗一个人的病，要求上百人吃药”的问题。在一定的程度上，甚至存在着为了不出问题，就不要从事任何创新的态度。什么工作也不干，反而什么间题也没有的现象，是我国吏治惰性的一大表现。如何将专业化与领导官员的责任心结合起来，既要继承历史传统，又要根据新的历史条件进行创新，确实需要深人探索。交流与民主制度的协调，其实是一个较大的挑战。政务官员与事务官员的分离，看来是我们迈不过去的一道门槛。 -END- |
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